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       國家發(fā)展改革委、科技部等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于“十四五”大宗固體廢物綜合利用的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕381號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出了大宗固廢綜合利用的發(fā)展思路、原則和目標(biāo)，規(guī)劃部署了重點任務(wù)、行業(yè)綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、機制創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，是未來一段時間大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參照依據(jù)。

       一、開展大宗固廢綜合利用是效率變革的必然要求

       進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，是我國推進大宗固廢綜合利用的新背景、新原則和新路徑；推進大宗固廢綜合利用工作，是綠色發(fā)展之需，是形勢變化之選，是效率變革之途。

       是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。2020年7月30日召開的中央政治局會議指出，把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展必須堅持效益優(yōu)先、質(zhì)量第一，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益要不斷改善，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和效益要不斷提升。更可持續(xù)，要以盡可能少的資源能源消耗支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，以盡可能少的經(jīng)濟成本改善環(huán)境質(zhì)量。大宗固廢綜合利用，是提升資源利用效率的重要措施，也是經(jīng)濟社會可 持續(xù)發(fā)展的必然選擇，要重點突破、整體推進，實現(xiàn)大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益、安全相統(tǒng)一。

        是綠色低碳循環(huán)發(fā)展的需要。發(fā)展低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，是世界各國應(yīng)對氣候變化、實現(xiàn)經(jīng)濟綠色復(fù)蘇的重要舉措。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布我國“30-60”目標(biāo)，得到國際社會廣泛贊揚和積極響應(yīng)，碳中和成為各國的共同取向。資源綜合利用和循環(huán)利用，是提高資源生產(chǎn)力乃至碳生產(chǎn)力的重要措施，可以起到減污降碳協(xié)同的效果。2020年3月，歐盟發(fā)布新的循環(huán)經(jīng)濟行動計劃，要求將循環(huán)經(jīng)濟理念貫穿到產(chǎn)品設(shè)計、生產(chǎn)和消費的全生命周期，以提高效率。開展大宗固廢綜合利用，不僅可以提高資源利用效率，也是健全綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟體系的重要內(nèi)容。

       是美麗中國建設(shè)的應(yīng)有之義。美麗中國建設(shè)必須以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為前提，資源節(jié)約和綜合利用是保護環(huán)境的根本措施，這也是對傳統(tǒng)工業(yè)化道路反思后的創(chuàng)新。西方國家工業(yè)化經(jīng)歷了“先污染后治理”“末端治理”的過程。實踐證明，“末端治理”是費而不惠的措施，只有采取源頭預(yù)防、過程控制、末端治理結(jié)合的措施，才能從根本上解決環(huán)境污染問題。大力發(fā)展大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)，在提高資源效率的同時，也有利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本好轉(zhuǎn)，發(fā)展形成資源節(jié)約型、環(huán)境質(zhì)量型、氣候友好型的生產(chǎn)生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗，建設(shè)美麗中國，因而可以收到一舉多得之效。

      是資源可持續(xù)利用的應(yīng)有之義。經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，需要以資源可持續(xù)利用來支撐。我們用幾十年時間走完西方發(fā)達國家兩三百年的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，成為世界第二大經(jīng)濟體，創(chuàng)造了人類發(fā)展史上的奇跡。與此同時，資源利用效率不高、環(huán)境污染嚴(yán)重，成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約。大宗固廢量大面廣、環(huán)境影響明顯、綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊；推進大宗固廢綜合利用，對降低單位國民生產(chǎn)總值資源消耗強度、污染物和二氧化碳排放強度，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型意義重大，為推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)奠定堅實的資源基礎(chǔ)。

      二、突出重點，不斷提高大宗固廢利用效率

      我國地域廣闊，大宗固廢堆存和新增情況各異，綜合利用產(chǎn)品市場需求差異較大，應(yīng)發(fā)揮政府和市場兩手作用，堅持規(guī)模化利用與高值化利用相結(jié)合，消化存量與控制增量相結(jié)合，突出重點與整體推進相結(jié)合，技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新相結(jié)合，通過政策引導(dǎo)、市場驅(qū)動和企業(yè)主體的共同作用，大宗固廢綜合利用能力顯著提升，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，產(chǎn)業(yè)體系逐步完善；存量有序減少，新增得到利用；關(guān)鍵瓶頸技術(shù)取得突破，技術(shù)創(chuàng)新體系迅速建立；政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)制度和統(tǒng)計體系逐步健全；產(chǎn)業(yè)間融合共生、區(qū)域間協(xié)同發(fā)展；產(chǎn)業(yè)基地和骨干企業(yè)示范引領(lǐng)作用增強，形成產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新格局。

     《指導(dǎo)意見》將大宗固廢綜合利用的重點聚焦在煤矸石和粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾和農(nóng)作物秸稈等六個領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)也必須提高這些大宗固廢的綜合利用水平。要從實際出發(fā)，持續(xù)提高煤矸石和粉煤灰綜合利用水平，尤其要推進規(guī)模化利用；推進黑色金屬、有色金屬、稀貴金屬等共伴生礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用，有價組分梯級回收，做到物盡其用；盡可能從冶煉渣中回收稀有稀散金屬和稀貴金屬等有價組分；利用工業(yè)副 產(chǎn)石膏生產(chǎn)水泥和新型建材，在土壤改良、井下充填、路基材料等領(lǐng)域應(yīng)用磷石膏。

      建筑垃圾綜合利用的潛力巨大，要提高分類和回收利用水平，規(guī)范堆存、中轉(zhuǎn)和資源化利用場所的建設(shè)和運營，鼓勵在建筑工程和道路工程中應(yīng)用建筑垃圾生產(chǎn)的再生骨料及制品，或用于土方平衡、林業(yè)用土、環(huán)境治理、燒結(jié)制品及回填等目的。持續(xù)推進秸稈肥料化、飼料化和基料化利用，農(nóng)用優(yōu)先；支持利用秸稈等生物質(zhì)能供熱供氣供暖，不斷拓寬秸稈原料化利用途徑，利用秸稈生產(chǎn)環(huán)保板材、炭基產(chǎn)品、聚乳酸、紙漿等，建立健全秸稈收儲運體系，開展專業(yè)化、精細(xì)化的運管服務(wù)，打通秸稈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“最初一公里”。

       三、以新發(fā)展理念指導(dǎo)大宗固廢綜合利用

       開展產(chǎn)廢行業(yè)綠色設(shè)計，大力發(fā)展綠色礦業(yè)，鼓勵采礦中利用尾礦、共伴生礦填充采空區(qū)、治理塌陷區(qū)，推動煤矸石、尾礦、鋼鐵渣等大宗固廢在產(chǎn)生的同時就削減；推行綠色施工，實施建筑垃圾分類管理、源頭減量和資源化利用。推動利廢行業(yè)清潔生產(chǎn)，加強大宗固廢運輸過程管理，防止二次污染。依據(jù)國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)貯存設(shè)施，強化主體責(zé)任，實現(xiàn)安全分類存放和規(guī)范處置。加大重點流域和重點區(qū)域大宗固廢的綜合整治力度，健全環(huán)保長效監(jiān)督管理制度。

       鼓勵關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新。重點突破源頭減量減害、高質(zhì)利用、過程風(fēng)險控制等關(guān)鍵技術(shù)。支持產(chǎn)學(xué)研用有機融合，納入國家相關(guān)重點研發(fā)計劃。修訂資源綜合利用技術(shù)政策大綱，推進與上游煤電、鋼鐵、有色、化工等產(chǎn)業(yè)的協(xié)同，與建筑、建材、市政、交通、環(huán)境治理等下游應(yīng)用的深度融合，打通堵點和痛點。建立聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，推動京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域等國家重大戰(zhàn)略區(qū)域的大宗固廢協(xié)同處置利用。

       創(chuàng)新大宗固廢管理方式。充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，推動重點行業(yè)、地區(qū)和園區(qū)建立“互聯(lián)網(wǎng)+大宗固廢”綜合利用信息管理系統(tǒng)，鼓勵開展綜合利用交易信息服務(wù)。創(chuàng)新綜合利用模式。在煤炭行業(yè)推廣“煤矸石井下充填+地面回填”；在礦山行業(yè)建立“梯級回收+生態(tài)修復(fù)+封存保護”體系；推動建筑垃圾“原地再生+異地處理”；在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開展“工農(nóng)復(fù)合”；探索退役光伏組件、風(fēng)電機組葉片等新興產(chǎn)業(yè)固廢的回收、循環(huán)利用和高值化利用途徑，形成可復(fù)制、可推廣的大宗固廢綜合利用發(fā)展新模式。

       大宗固廢綜合利用，不僅需要先進理念引領(lǐng)，更需要付諸切實可行的方案和行動，《指導(dǎo)意見》專門設(shè)置了實施行動，包括骨干企業(yè)示范引領(lǐng)、綜合利用基地建設(shè)、資源綜合利用產(chǎn)品推廣、治理能力提升等四大行動。建設(shè)50個大宗固廢綜合利用基地和50個工業(yè)資源綜合利用基地，推廣一批綜合利用先進適用技術(shù)裝備；以農(nóng)業(yè)廢棄物為重點，在糧棉主產(chǎn)區(qū)建設(shè)50個工農(nóng)復(fù)合型循環(huán)經(jīng)濟示范園區(qū)。

       在政策上，將加大政府綠色采購力度，鼓勵公共機構(gòu)優(yōu)先采購秸稈環(huán)保板材等綜合利用產(chǎn)品，引導(dǎo)在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中使用新型墻體材料。加強能力建設(shè)，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，明確統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計方法，提高統(tǒng)計評價能力，積極推動評價結(jié)果采信，引導(dǎo)企業(yè)提高資源綜合利用產(chǎn)品質(zhì)量。

作者：周宏春 國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員

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